水利工程质量监督的改革与发展

　　水利工程质量监督是保证工程质量的必要制度安排，但随着水利工程质量影响因素的多样化和复杂性，需要完善和改革水利工程质量监督，探索新的发展道路，提高水利工程质量监督效率，有效保证工程质量。水利工程没有直接和具体的用户，系统供应包括系统设计和实施两个方面。本条例总体上解决了系统设计问题，关键在于实施。目前，首先要突出加强省级质量监督机构的建设，使其具有直接承担重要项目质量监督的能力，也具有承担质量监督管理的责任和能力。其次，要突出县级质量监督能力问题的解决方案。可行的方法是在行政主管部门设立质量监督机构。如果条件允许，应独立设立，也可以将监督职责分配给建设项目质量监督机构。第三，解决省、市、县质量监督的分工问题。同时，作为系统建设的基础，应妥善解决监督机构的属性和资金问题。

　　2.2 健全监督制度

　　一方面，应抓紧修订《规定》，通过新《规定》，完善水利质量监督的基本制度，统一质量监督机构设置，规范监督方式和质量监督检测、质量验收等行为，为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。在《规定》进行修订时，一是应突出明确《条例》规定的相关罚则，以提高《规定》的严肃性。二是应授权省级水利行政主管部门制定各地的质量监督规定，并允许各地的规定严于《规定》。另一方面，由于质量监督的技术性很强，有必要制定水利行业标准《水利工程质量监督规程》，以在操作层面上进一步规范质量监督及质量评定等具体工作。

　　2.3 建立质量验收制度

　　在水利工程阶段验收、竣工验收前，质量监督机构需提交质量评价意见或质量监督报告，这种做法在理论上难以成立，实践上也存在弊端。从理论上讲，质量监督机构不是质量的责任主体。质量监督机构不需要对质量是否合格作出承诺，没有义务为建设方作出质量担保。从实践上看，一些工程明明存在质量缺陷甚至不合格，或工程质量资料不齐全，但参建方还是要求质量监督机构核定质量为合格或优良。因为人们一般认为，质量监督机构核定后，参建方就没有责任了，至少责任变小了。客观上，监督机构不可能旁站监督，对质量状况不可能完全清楚，在信息不对称情况下作出的质量评价难免缺乏准确性，并助长一些参建单位的规避心理，给工程质量留下隐患。事实上，一些经监督机构核定为合格甚至优良的工程，仍存在质量问题，有的还发生了事故。

　　因此，有必要建立质量验收制度。即在阶段验收、竣工验收前，由质量监督机构主持，对工程质量进行专项验收，提出质量等级建议，提交验收委员会审定。质量验收可以进一步明确参建各方的责任，理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体的关系，并与档案、消防、审计、移民等专项验收一起，共同组成专项验收体系。

　　2.4 建立监督机构间的协作机制

　　单靠水利工程质量监督机构，难以对工程质量作出准确的把握和判断。建设行政主管部门要履行“对建设工程质量实施统一监督管理”的职责，建立各行业质量监督机构之间协作机制，发挥各专业质量监督机构的优势，进一步提高质量监督能力和效果。当前迫切需要使监督机构间的协作制度化、常态化。

　　3 质量监督的工作方式改革

　　3.1 突出监督重点

　　质量监督机构应加强规程规范和技术标准的宣传、贯彻，帮助参建单位提高质量管理能力。但监督工作的重点应放在监督与处罚上。首先要加强监督，通过监督规范质量行为，培养和树立参建方的自律意识。其次是要适度处罚，把《条例》规定的罚款、停工整顿、吊销资质资格等措施落实到位，以提高质量监督的严肃性、权威性。在具体工作上，监督机构应抓住关键节点、部位和工序，提高把握关键问题的能力，力求事半功倍。

　　3.2 优化监督方式

　　由于人力、经费等原因，水利工程质量监督通常采用巡查的方式，很少采用驻点监督方式，使监督的效能大为降低。因此，对重要的、技术复杂的工程，应实行派驻现场的监督方式，或者采取阶段驻点的监督方式。这样，既可以在关键节点发现并纠正问题，又有利于提升质量监督效能。