合同管理：探讨合同监督管理中的若干问题

　　国家行政机关对合同的监督管理一直存在争议。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)采取折衷方案，规定工商行政管理部门和其他有关行政管理部门对利用合同危害国家利益和社会公共利益的违法行为负责监督处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。法律专家和执法部门对本规定的理解和适用存在很大差异。

　　法学界和合同监管部门对合同监督管理范围存在很大分歧。许多法律专家认为，在市场经济条件下，应稀释行政机关对合同的监督管理，严格限制行政机关对合同的监督管理范围，主要原因如下：1、合同法属于民事法律，合同行为是双方意义自治的体现，只有法律明确禁止，意义自治的效力消失，而工商行政管理部门和其他有关行政主管部门对合同的监督管理是一种行政管理行为，根据民法原则和政府转变职能的需要，政府有关行政主管部门不宜对这种一般的民事关系进行过多干预;2、在实践中，全国每年签订的书面合同约有十几亿份，涉及的民事、经济法律关系错综复杂，政府有关部门很难管得了，也管理不好;3、世界其他国家合同法几乎没有特别规定合同的监督管理。如果中国行政机关过度干预民事合同，就会引起外国人的怀疑，不利于吸引外商投资和对外贸易。合同监管部门的许多同志认为，自改革开放以来，虽然合同得到了广泛的应用，但毕竟，中国的法律制度并不完善，仍有很多人不了解法律或对合同制度知之甚少，合同沟通不知道如何使用合同或如何使用法律来保护自己，现阶段使用合同进行非法犯罪活动仍时有发生，有关行政机关对合同的订立、履行、变更、转让或终止进行全面监督管理，可以有效防止国有资产损失，减少和防止合同欺诈，保护合法经营，因此，行政机关对合同的监督管理不是削弱，而是加强，监督管理范围不是缩小，而是扩大。

　　笔者认为，鉴于我国国情，由有关行政机关对合同进行监督管理具有一定的合理性，但合同行为毕竟是私法行为，合同当事人的自由意志应受到充分尊重，任何单位和个人不得非法干预，以此为出发点并结合《合同法》第一百二十七条规定，笔者主张我区立法应就合同监督管理作如下严格限制：1、主体限制，合同监督管理的主体必须是国家法律规定的合同监督机关，包括工商行政管理机关和法律规定的其他有关行政主管部门，无法律授权的行政机关不得监督管理合同;2、管理权限、工商行政管理部门和其他有关行政主管部门必须在各自的权限范围内监督管理合同，不得超过权限;3、法律依据的限制，合同监督处理的内容必须有法律、行政法规的规定。法律、行政法规不规定的，不属于监督处理范围;4。只能监督利用合同危害国家利益和社会公共利益的行为，损害第三方利益的行为不属于相关合同监督管理机关的职责范围;5。监督处理必须是违法的，除法律(不包括地方法规)和行政法规另有特别规定外，合同监督管理部门不再对合同的订立、履行、合同效力的确定和违约责任的确定行使认定和处理权。上述五个条件相辅相成，共同限制有关行政机关对合同的监督管理范围。

　　二是合同监督管理模式：

　　(一)行政指导和行政处罚

　　行政指导是指国家行政机关利用非强制性手段获得对方的同意或者协助，指导对方采取或者不采取某种行为，以达到一定行政目的的行为。非强制性是行政指导行为最显著的特征。行政处罚是指行政主体对违反行政管理秩序的行政对手给予的法律制裁，以维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。由于历史原因或利益驱动，许多合同监督管理机构非常热衷于行政处罚，个人合同监督管理机构甚至擅自扩大行政处罚范围，拒绝向机关提供不履行或不履行合同的理由和依据，责令停业整改或吊销营业执照，被称为现代行政管理新理念的行政指导充耳不闻。笔者认为，合同监管机构对合同当事人实施行政处罚仅限于一种情况，即合同当事人利用合同实施危害国家利益和社会公共利益的违法行为，合同监督管理机构对合同的其他监督管理行为主要设置为行政指导，包括大力宣传合同法、推广合同示范文本、制定重合同、值得信赖单位命名条件、负责评估、命名等，积极引导和帮助合同当事人，鼓励合同当事人依法工作，减少使用合同进行违法犯罪活动的发生，防患于未然，从而达到法律规定的合同监督目的。