政府投资项目管理问题与建议

　　政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。我国政府在投资建设领域作了一系列的改革，实施项目法人制，项目资本金制，项目招投标制，项目合同制，项目代建制等，在一定程度上改进了基本建设项目管理模式，但还是存在着决策机制不完善、预算约束弱化、投资效益偏低等弊端，离建设节约型社会、构建公共财政体系、打造廉洁高效政府的要求尚有不小的差距，进一步加强政府投资项目管理势在必行。

　　一、现行政府投资项目管理模式存在的问题

　　2004年《国务院关于投资体制改革的决定》推行的投融资体制改革，政府投资项目实行代建制，即成立项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，在一定程度上取得了良好的效果。但由于政府投资项目的建设资金是无偿使用的，投资效益与投资责任的软约束，缺乏约束建设单位超建设、超规模、超标准的有效手段，再加上招投标程序、建设项目管理等环节仍然存在较为突出的问题，致使现在“三超”工程、“钓鱼”工程大量存在。

　　1、决策的不科学性。

　　政府投资项目资金的主要来源是政府的财政性资金，进行政府项目投资决策时，各地区、各部门对争取政府投资项目具有极大的积极性，争取到项目就等于争取到资金，那时各类投资决策系统运转的动力系统，往往只有激发投资和权益的冲劲，没有承担责任和风险的意识，而争取到资金的部门也未必是真正最需要的地区和部门，更有甚者，为了争取土地指标，盲目虚报项目，致使这些项目最后都不了了之，能真正实施的为数不多。所以，因为各种原因，政府投资项目决策的科学性大大受到影响。

　　2、建设标准及规模不可控性。

　　部分项目前期评估论证工作不充分，在项目建设过程中出现更改建设标的、更改建设内容、增加建设投资，擅自扩大建设规模等现象;有些项目建设者为了单位和个人利益，在工程建设过程中，找种种借口，提高建设标准，甚至挂羊头卖狗肉违建楼堂馆所。

　　3、招投标活动不规范。

　　第一，招标人对应当招标的项目擅自不招标，应当公开招标的项目擅自邀请招标，随意更改招标文件载明的评价标准和方法等。二是弄虚作假，招投标走过场、流于形式：三是建设单位违反基本建设程序，先进场施工后招标投标;四是“串标”、“陪标”、“围标”较常见，中标后将项目非法肢解转让，或者违法转包、分包。

　　4、项目资金使用监督弱化。

　　项目建设资金属于专项资金，财务相对独立，因此项目资金在使用管理上缺乏透明度，而负有监督职责的财政、审计部门由于不能及时掌握资金的使用情况，难以监督到位，致使项目资金在使用中容易出现截留、挪用、挤占、浪费等问题。

　　5、投资项目后评估缺失。

　　按照规定，政府投资项目建成投入使用后都要进行后评估，但目前我国政府投资项目，基本处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。这种状况在一定程度上影响了投资决策水平的提高和项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。

　　6、内部制约和外部监督效能不强。

　　政府投资项目往往列为当地党委政府的重点项目，政府及其部门参与其中，既是运动员，又是裁判员，造成内部决策、执行、监督等制约机制不健全、不完善，难以形成有效监督，职能部门难以严格监督，违法、违规等问题也很难得到及时纠正和制止，难免会出现违纪违规或腐败现象。

　　二、加强政府投资项目管理的建议

　　从笔者近十年来从事投资项目管理工作的经验观察，要管好政府投资项目，完善的制度是制约手段，认真贯彻执行是保障，两者相辅相成，缺一不可，同时要做到建前控制，建中跟踪，建后监管。

　　1、完善科学的决策规则和程序

　　提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平，推行项目价值管理。首先要建立健全政府投资管理制度，规范政府投资行为，严格按法定程序审批政府投资项目;其次要认真开展调查研究，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审查关，做好项目建前有效控制;第三要逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

　　2、加强工程项目管理，做好建中项目跟踪

　　一是要进一步全面推进政府投资项目建设“代建制”，充分发挥项目管理公司的专业优势，大力节减投资成本，确保工程质量;二是加强对建筑市场的监督管理，确保招投标公平、公正、公开，杜绝工程招投标过程中的不正当竞争行为，严厉打击围标、串标、卖标、非法转包分包行为，严肃建筑市场运行秩序;三是加强合同管理，规范合同签订行为，认真审核合同条款的合法性、严密性，详细约定工程质量、进度、合同价款的确定及其调整方法、双方的责任和义务、工程付款方式、违约责任等内容，减少歧义，减少项目实施过程中的变更与索赔;四是把好质量安全关，加强施工过程的监控，严格执行基本建设程序和工程监理制度，严格现场签证，杜绝任何形式的质量安全隐患。

　　3、加强财务监管力度

　　一是强化资金监管，预防腐败发生。严格落实政府投资项目专户储存、专款专用、专账核算、封闭运行的“三专一封闭”制度;创新融资方式，提高配套资金到位率，建立多元化融资渠道，全力提高配套资金和自筹资金到位力度，确保项目顺利建设。

　　4、完善监督体系

　　首先，强化预防，整合监督。纪检、监察、审计、财政、发改、住建等有关部门的各种机构都去监督政府投资管理，容易带来职责难分清、工作难协调的问题，留下许多灰色地带。因此首先必须重新审视现有的监督体系，建立并强化人大及公众的监督，建立和落实相应的项目评估制度、绩效审计制度、项目工程质量制度、工程廉政建设制度、责任追究制度，促进政府投资项目“阳光下的行动”， 遏制“工程腐败”;其次，加强内部监督。健全管理单位的监督机制和管理制度，发挥决策、执行，监督三位一体的运作效能，确保政府投资项目成为“民心工程”、“放心工程”、“阳光工程”。

　　5.最后要加强政府投资项目管理队伍建设

　　首先要充分依靠专业人士和中介组织，政府投资项目在开始立项至建设完工，按照规定都要有相应的项目咨询公司来实施或管理，政府实施监督，建设中的重要技术环节都有专业人士把关。由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成整个项目咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起专业人士和机构的责任心，使他们成为项目高质量、低成本完成的保证基石;其次要加强政府投资评审队伍建设，注重不同类型技术人员的配备和人员政治、业务的学习培训，当前的重点是针对有工作经验的项目管理人员进行培训，强化对项目管理知识和相关法规的学习，提高监管人员的业务素质和工作水平，以减少政府工作人员素质低而造成项目管理的成本上升，同时还要加强对业主的业务和思想政治素质培训，使其从最根本的思想上对投资项目的质量和效益真正负起责任来。

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